República del Congo: a partir de cero

Paul Mbanzoulou. La segunda fase del Pareda (“Projet d’actions pour le renforcement de l’état de droit et des associations“ de la Unión Europea se concentró en ayudar al Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos del Congo con la revisión y elaboración de ocho códigos jurídicos, entre ellos el código penitenciario. Para cada código, se creó una comisión, con varias subcomisiones, y una comisión plenaria. Yo me encargué de redactar la primera versión, que luego se presentó a la subcomisión penitenciaria para su revisión, y después al pleno con todos los expertos y miembros de las demás subcomisiones. La subcomisión penitenciaria estaba presidida por un catedrático de derecho público; el director de la administración penitenciaria ocupaba la vicepresidencia, y también había magistrados, personal penitenciario de diversos rangos, y otros colaboradores ─ como representantes de ONG ─. La administración penitenciaria deseaba que esta subcomisión fuera representativa para facilitar la aceptación del código.

La primera parte de mi misión consistió en un trabajo de investigación. Los términos de referencia indicaban que el código penitenciario debía tener en cuenta las mejores prácticas vigentes en todo el mundo, así como las reglas mínimas de las Naciones Unidas, en materia de alojamiento, clasificación de los centros penitenciarios, normas de reclusión, plantilla de funcionarios de la administración penitenciaria y otros aspectos. Identifiqué y analicé los textos nacionales e internacionales pertinentes con el fin de construir un texto que incorporase las normas jurídicas internacionales como principio rector. Este análisis fue crucial, dado que el código penitenciario del Congo se creó a partir de la nada, en la medida en que el material que debía codificarse era prácticamente inexistente. Había que encontrarlo en referencias extranjeras y en textos de la ONU (con la excepción de un decreto no codificable sobre la organización de la administración penitenciaria).

Propuse identificar las buenas prácticas en lo que respecta la organización y el funcionamiento de las prisiones, el régimen disciplinario, las condiciones de reclusión, la educación y la reinserción social de las personas privadas de libertad. El modelo francés, con el que estoy más familiarizado, me sirvió de base para mi reflexión, pero también otros modelos, como el de Argelia, que también resultó de una estrecha colaboración con la ENAP.

Primero teníamos que elaborar un anteproyecto de código que se ajustara a los términos de referencia y a las normas internacionales. Luego, debíamos presentar este trabajo a las subcomisiones para que lo analizaran o modificaran.

Me reunía con regularidad con los miembros de la comisión en Brazzaville para ponerlos al tanto del progreso de mi trabajo. A medida que avanzaba la redacción, ajustábamos ciertos puntos. La educación fue una parte importante del proceso porque al fin de cuentas la subcomisión se volvió un espacio de formación. Para mí era crucial explicar lo que estaba en juego con cada propuesta, de modo que comprendieran tanto la intención general como su proximidad a los modelos internacionales en los que debíamos inspirarnos. Tras haber firmado varios instrumentos internacionales, el Gobierno congoleño se comprometió a transponerlos en el derecho interno. Una vez que la subcomisión penitenciaria aprobó el documento, lo presentamos a la comisión plenaria, y, se introdujeron de nuevo varias enmiendas.

La siguiente etapa, en la que no participé, fue la organización de talleres de retroalimentación a nivel nacional. El equipo técnico de Pareda se encargó de presentar los distintos códigos, y en particular el código penitenciario, en las principales ciudades y jurisdicciones. En estos talleres se propusieron nuevas enmiendas y yo que tuve que decidir si aplicarlas o no, justificando las razones. Acepté muchas de ellas, pero también rechacé muchas. Para ello, me basé en la estructura general del texto, el cumplimiento de las normas internacionales y la adaptación a las realidades locales. En abril de 2016, presenté el informe final, que luego se presentó al presidente de la República del Congo.

PM. La dinámica de la creación nos permitió superar los límites de lo posible. Sobre el terreno, el personal necesitaba que se reconociera y valorara su administración, y que se dinamizara su carrera. Durante los debates, las cuestiones de carácter reglamentario estuvieron muy presentes y el personal deseaba codificarlas. Había una intención de modernizar la administración, y este código se convirtió en el instrumento para lograrlo. El personal estaba dispuesto a aceptar cambios con respecto a los derechos fundamentales de los reclusos y a dialogar sobre las privaciones que son inherentes a la reclusión y las que no lo son, con el fin de mejorar la situación. Además, se quería dar credibilidad a la misión de reinserción social de la administración penitenciaria, con un contenido identificable y evaluable. El contexto me pareció bastante favorable y los debates se mantuvieron dinámicos, lo que facilitó mi tarea.

La visión del presidente de la subcomisión difería de la mía en ciertos aspectos. Por ejemplo, en la primera versión del código, me preguntó por qué se debía dejar salir al aire libre a las personas privadas de libertad. Yo le expliqué la importancia de este punto, pero a él le costaba imaginar que el código penitenciario pudiera prever un tiempo de salida al patio.

Hablamos mucho sobre la dimensión punitiva de la pena, y sobre un a priori que tendería a acabar con las libertades y a atentar contra la dignidad de las personas, su salud, etc. Mi objetivo era lograr que se aceptara que, en este código, los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad debían ser prioritarios. Me alegró mucho encontrar esta dimensión en la versión final de la ley que promulgó el presidente de la República.

Los debates de la subcomisión también se centraron en la expresión “persona privada de libertad”. Para mí era importante que tanto los participantes como la sociedad entendieran que los que están en prisión son personas. Algunos de los participantes dijeron que la repetición de la palabra “personas” haría pesado el texto, y que todo el mundo entiende la palabra “recluso”. Para convencerles, les dije: “cuando decimos reclusos, tenemos la impresión de que hay una verdadera alteridad entre nosotros y ellos. Pero cuando hablamos de personas privadas de libertad, hay algo que nos une. Se trata de personas como tú y como yo, y lo que nos diferencia es que ellas están en prisión y nosotros somos libres. Decir “reclusos” y “personas privadas de libertad” no implica la misma posición, ni la misma visión”. Cuando vi que “personas privadas de libertad” se había mantenido en la versión final, me dije que era una pequeña victoria.

PM. Todavía quedan muchos retos por delante. La preocupación de la administración penitenciaria es poder publicar rápidamente los textos de aplicación sobre el estatuto especial, las diferentes unidades o empleos del cuerpo paramilitar, los uniformes y otros atributos, la creación de una ENAP, etc. Por el momento, se concentra en la aplicación práctica de este código penitenciario. En 2016 recibimos en Francia, en la ENAP, al actual director de la administración penitenciaria para presentarle la escuela y ver cómo podríamos ayudarles. Existe una necesidad real de formar a los funcionarios para que se conviertan en personal exclusivo de la administración penitenciaria, ya que, hasta ahora, se cuenta con una plantilla general de funcionarios que se asignan a los centros penitenciarios y que luego pueden trasladarse a otros lugares.

En mis libros, en particular aquel sobre la reinserción social de las personas privadas de libertad, siempre he defendido la idea de que la reinserción es una responsabilidad compartida. Si bien se tiende a pensar que la única responsable es la administración penitenciaria, se trata de una misión colectiva. Por esta razón, propuse que se creara una comisión interministerial encargada de coordinar las actividades de reinserción social y reeducación. Su misión consistiría en definir y supervisar la organización de actividades encaminadas a la reinserción, evitar la reincidencia, garantizar la seguridad y el respeto de la sociedad, etc. Esta comisión definiría el contenido y los medios de estas actividades y supervisaría su implementación. Aunque la ley final contiene esta disposición, ahora hay que darle un contenido. Propuse que esta comisión se conformara de manera bastante amplia, y que se abriera a las asociaciones de apoyo a las víctimas. Tuve que dar muchas explicaciones para hacerles ver el lugar que podemos dar a este órgano, el papel que puede desempeñar para impulsar las políticas de reinserción y desarrollar campos de actividad. Insistí en que esta misión debía incluir a las autoridades judiciales y penitenciarias, lo que significaba reforzar la comisión de ejecución de penas y la comisión de reinserción en los establecimientos. Esta composición se mantuvo en el documento final.

La cuestión del alojamiento también suponía un desafío. Teniendo en cuenta la realidad del Congo, propuse que las celdas compartidas fueran la norma y las individuales la excepción. Tenía dos razones para hacer esta propuesta ─ contraria a la norma habitual ─. En primer lugar, el parque inmobiliario actual, heredado de la época colonial, no permite prever celdas individuales. Aunque se construyan nuevos centros penitenciarios, no estoy seguro de que se tenga la capacidad para construir instalaciones con celdas individuales. En segundo lugar, la tradición congoleña en las familias es vivir en comunidad. Las personas viven juntas y comparten su vida cotidiana. Por lo tanto, no es absurdo permitir que las personas convivan en prisión, siempre y cuando la capacidad de las celdas se defina de manera precisa y tenga en cuenta el espacio que puede ocupar cada persona. No obstante, es necesario prever celdas individuales para los casos de enfermedad contagiosa, solicitudes específicas, discapacidad, edad, etc.

A pesar de disponer de más recursos que el Congo, desde 1875, Francia no ha logrado garantizar el alojamiento en celdas individuales. Vamos de moratoria en moratoria. En el Congo, me pareció más realista, y más acorde con la cultura y los recursos del país, el alojamiento en celdas compartidas. ¿Por qué caer en una hipocresía que irá siempre en contra de la realidad? Las personas con las que hablé sabían muy bien que no sería posible respetar el alojamiento individual, ni a corto ni a mediano plazo. Por ello, los parlamentarios optaron por el alojamiento en celdas compartidas.

Por último, defendí la idea de que, en un país con una cultura oral como el Congo, en el que la palabra es importante, la administración penitenciaria debería estar obligada, en caso de faltas disciplinarias, a examinar la posibilidad de una mediación antes de considerar la imposición de sanciones disciplinarias. En Francia, en la ENAP, llevamos un año desarrollando esta idea. Hemos creado cursos de formación en mediación en un contexto profesional. Esta mediación permite resolver los conflictos antes de que terminen en violencia. Yo defendí esta idea, que se mantuvo en la ley. La normativa es un poco más explícita sobre la aplicación de estas medidas de mediación. También se especifica que los mediadores deben estar formados. Creo que, también en este caso, si el Congo tomara las medidas necesarias para adoptar esta práctica, podríamos aliviar las tensiones sin tener que recurrir a sanciones disciplinarias, que en realidad aumentan los conflictos entre las personas privadas de libertad.