République du Congo : partir de zéro

Paul Mbanzoulou. La deuxième phase du Projet d’actions pour le renforcement de l’état de droit et des associations (Pareda) de l’Union européenne a été mise en place pour appuyer le ministère de la Justice et des Droits humains du Congo dans l’élaboration et la révision de huit codes juridiques, dont le code pénitentiaire. Le Congo, avec l’assistance du Pareda, a alors créé une commission pour chaque code, avec des sous-commissions et des commissions plénières. J’avais la charge de rédiger une première version pour la soumettre d’abord à examen au sein de la sous-commission pénitentiaire, puis en plénière avec l’ensemble des experts et des membres des autres sous-commissions. La sous-commission pénitentiaire était présidée par un professeur de droit public. Le directeur de l’administration pénitentiaire en était le vice-président, avec la participation de magistrats et de personnel pénitentiaires de différents rangs, ainsi que d’autres partenaires, tels que des représentants d’ONG. L’administration pénitentiaire tenait à ce que cette sous-commission soit représentative afin de faciliter l’acceptation du code.

Ma mission a commencé par un travail de recherche. Les termes de référence indiquaient d’écrire un code pénitentiaire qui prenne en compte, à partir des bonnes pratiques en vigueur dans le monde et des règles minimales des Nations unies, les points suivants : régime pénitentiaire, classement des maisons d’arrêt, normes en détention, corps des personnels de l’administration pénitentiaire et autres aspects faisant partie des bonnes pratiques. J’ai recensé et analysé les textes nationaux et internationaux pertinents afin de construire un texte qui intègre les normes juridiques internationales comme ligne de force. Cette analyse était cruciale, étant donné que l’élaboration du Code pénitentiaire du Congo s’est faite ex nihilo dans la mesure où la matière à codifier était quasi inexistante. Elle devait être trouvée dans des références étrangères et dans les textes onusiens (à l’exception d’un décret non codifiable sur l’organisation de l’administration pénitentiaire).

J’ai proposé d’identifier les bonnes pratiques concernant l’organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, le régime disciplinaire, les conditions de détention, ainsi que l’éducation et la réinsertion sociale des personnes détenues. Le modèle français, que je connais mieux, servait de base à ma réflexion. Je me suis aussi nourri d’autres modèles, notamment celui de l’Algérie qui avait également été le fruit d’une étroite collaboration avec l’ENAP.

Il était question de produire, durant la première phase, un avant-projet du code qui soit conforme aux termes des références et aux normes internationales. Il fallait ensuite présenter ce travail en sous-commission pour d’éventuelles analyses ou amendements. J’ai ensuite rencontré régulièrement, à Brazzaville, les membres de la commission en leur soumettant l’état d’avancement de mon écriture. À mesure que le travail avançait, on ajustait certains points, avec la pédagogie au cœur du processus, parce qu’au fond, cette sous-commission était devenue un lieu de formation. Il était crucial pour moi d’expliquer les enjeux de chaque proposition pour qu’ils en comprennent à la fois l’intention générale, mais aussi la proximité avec les modèles internationaux sur lesquels on devait s’appuyer. Le gouvernement du Congo s’était engagé, après avoir signé un certain nombre de textes internationaux, à les transposer en droit interne. Lorsque le document a été adopté au sein de la sous-commission pénitentiaire, il a fait l’objet d’une présentation en commission plénière. Là encore, des amendements ont été apportés.

L’étape suivante, à laquelle je n’ai pas pris part, était l’organisation d’ateliers de restitution au niveau national. L’équipe technique du Pareda avait pour mission d’exposer les différents codes et notamment le code pénitentiaire dans les grandes villes et ressorts juridiques principaux. Ces ateliers ont amené d’autres d’amendements que j’ai dû arbitrer en motivant mes décisions. J’en ai intégré un nombre important, mais j’en ai aussi rejeté beaucoup, sur la base de l’économie générale du texte, de la conformité aux standards internationaux et de l’adaptation aux réalités locales. J’ai rendu le rapport définitif en avril 2016, qui a ensuite été remis au président de la République du Congo.

PM. La dynamique de création permettait de repousser encore un peu les limites du possible. Sur le terrain, les personnels avaient besoin que leur administration puisse être reconnue et valorisée, que leur carrière puisse être redynamisée. Pendant les débats, les questions statutaires étaient très présentes et ces personnels avaient à cœur de les codifier. Il y avait l’envie de moderniser l’administration et ce code est devenu l’instrument pour y parvenir. Cela signifiait aussi que le personnel était prêt à accepter des évolutions autour des droits fondamentaux des personnes détenues. Ils étaient prêts à ce que l’on discute des privations qui sont inhérentes à la détention et de celles qui ne le sont pas, afin d’améliorer la situation des personnes détenues. Les personnels voulaient aussi crédibiliser la mission de la réinsertion sociale de l’administration pénitentiaire, avec des contenus identifiables et évaluables. Le contexte m’a semblé plutôt favorable et les discussions dynamiques, ce qui a facilité ma tâche.

Le président de la sous-commission avait une vision qui divergeait de la mienne sur certains points. Il m’a demandé, concernant la question de la cour de promenade dans la première version du texte, pourquoi les personnes détenues devraient pouvoir se promener alors qu’elles étaient en prison. Je lui ai donc expliqué l’importance de ce point, mais il a eu beaucoup de mal à imaginer que le code pouvait prévoir un temps de promenade.

Nous avions longuement discuté de la dimension punitive de la peine, et d’un a priori qui tendrait à tuer les libertés, porter atteinte au respect de la dignité des personnes, de leur santé, etc. Mon objectif était de lui faire accepter que, dans ce code, les droits fondamentaux des personnes détenues devaient être mis en avant. J’ai été très heureux de retrouver cette dimension dans la version finale de la loi promulguée par le président de la République.

Les discussions de la sous-commission ont aussi porté sur l’expression “personne détenue”. Il m’importait que les participants, ainsi que la société globale, comprennent que les gens en détention sont des personnes. Certains participants évoquaient l’alourdissement du texte du fait de la répétition de mots “personnes détenues”, alors que tout le monde comprend “détenu”. Je leur disais, pour les convaincre : “vous voyez, quand on dit des détenus, vous avez l’impression qu’il y a une vraie altérité entre vous et eux, entre nous et eux. Mais lorsqu’on dit des personnes détenues, il y a déjà quelque chose qui nous réunit. Ce sont des personnes comme vous et moi et ce qui nous différencie c’est qu’eux sont détenus et que nous nous sommes libres. Dire les détenus et dire les personnes détenues n’implique pas le même positionnement, ni le même regard”. Quand j’ai vu que “personne détenue” était resté dans la version finale, je me suis dit que c’est gagné, c’est une petite victoire.

PM. Aujourd’hui, il reste quand même beaucoup de défis. La préoccupation de l’administration pénitentiaire est de pouvoir rapidement publier les textes d’application sur le statut particulier, les différentes unités ou emplois du corps paramilitaire, les uniformes et autres attributs, la création d’une ENAP, etc. Elle se concentre pour l’heure sur la mise en application concrète de ce code pénitentiaire. Nous avions accueilli l’actuel directeur de l’administration pénitentiaire en 2016, en France, à l’ENAP, pour lui présenter l’école et voir dans quelle mesure nous pouvions les aider. Il y a un vrai enjeu de formation des agents pour en faire un personnel spécifique de l’administration pénitentiaire. Jusqu’à présent, leur administration fonctionnait avec un corps général de fonctionnaires qui étaient affectés dans ces établissements et qui pouvaient, ensuite, se retrouver affectés ailleurs.

Dans mes propres écrits, notamment dans mon ouvrage sur la réinsertion sociale des personnes détenues, j’ai toujours défendu l’idée que la mission de réinsertion sociale était une responsabilité partagée. On a tendance à tenir l’administration pénitentiaire pour seule responsable, alors qu’il s’agit d’une mission collective. J’ai donc proposé la création d’une commission interministérielle de coordination des activités de réinsertion sociale et de rééducation. Elle aurait pour mission de définir et de contrôler la mise en œuvre des activités qui contribuent à la réinsertion des personnes détenues, d’éviter la récidive, d’assurer la sécurité, le respect de la société, etc. Elle définirait le contenu et les moyens de la réinsertion sociale, et en contrôlerait la mise en œuvre. La loi définitive intègre cette disposition, mais il faut maintenant lui donner un contenu. J’ai proposé une composition de cette commission assez élargie, qui s’ouvre aussi aux associations d’aide aux victimes. J’ai dû faire beaucoup de pédagogie pour qu’ils perçoivent la place qu’on peut donner à cette instance, le rôle qu’elle peut jouer pour dynamiser les politiques de réinsertion et développer des domaines d’activités. J’ai argumenté pour que cette mission intègre les autorités judiciaires et pénitentiaires, ce qui impliquait le renforcement de la commission d’application des peines et la commission de rééducation dans les établissements. Cette composition a été retenue dans le document final.

La question du régime de détention représentait elle aussi un défi. Tenant compte de la situation réelle du Congo, j’ai proposé que le régime de détention en commun soit la norme et que l’encellulement individuel soit l’exception. J’avais deux raisons pour proposer ce renversement du standard habituel. Premièrement, le bâti actuel, hérité de l’époque coloniale, ne permet pas d’imaginer des cellules individuelles. De nouveaux établissements seront construits, mais je n’étais pas convaincu qu’il y aurait la capacité de construire des établissements qui auraient pour règle l’encellulement individuel. Deuxièmement, la tradition congolaise dans les familles est la vie en collectivité. Les gens vivent ensemble, partagent leur quotidien. Il est donc réaliste, en détention, de laisser les gens vivre ensemble, à condition que l’on détermine précisément la capacité d’accueil de ces cellules en tenant compte de l’espace qui peut être occupé par chacun. Des cellules individuelles doivent néanmoins être prévues pour les cas de maladie contagieuse, de demande spécifique, de handicap, d’âge, etc.

La France, malgré des moyens plus importants que le Congo, n’a jamais réussi, depuis 1875, à garantir l’encellulement individuel dans les maisons d’arrêt. On va de moratoire en moratoire. Au Congo, cela me semblait plus réaliste d’affirmer l’encellulement collectif, qui correspond mieux à la culture et aux moyens congolais. Pourquoi s’enfermer dans une hypocrisie qui les mettrait toujours en porte à faux avec la réalité ? Mes interlocuteurs savaient très bien qu’il serait impossible de respecter le régime individuel, ni à court ni à moyen termes. Le régime de détention en commun a donc été retenu par les parlementaires.

Enfin, j’ai défendu l’idée que, dans un pays de culture orale comme le Congo, où la palabre a une place importante, l’administration pénitentiaire devait s’obliger, en cas de d’infractions disciplinaires, à examiner la possibilité d’une médiation avant d’envisager des sanctions disciplinaires. En France, à l’ENAP, nous développons cela depuis un an. Nous avons créé des formations à la médiation en contexte professionnel. Ces médiations permettent la régulation des conflits avant d’en arriver à la violence. J’ai défendu cette idée, qui est restée dans la loi. La partie réglementaire a été un peu plus explicite quant à la mise en œuvre de ces mesures de médiation. Il est également précisé que les médiateurs doivent être formés. Je pense que, là aussi, si le Congo se donnait les moyens de mettre en œuvre cette pratique, on pourrait apaiser les tensions sans devoir autant recourir à la sanction disciplinaire, qui en réalité, augmente encore la conflictualité entre les personnes détenues.